เมื่อการเลือกปฏิบัติไม่มีใครตั้งใจ แล้วใครต้องรับผิดชอบ?: การเลือกปฏิบัติเชิงโครงสร้างและปัญหาของ “มือจำนวนมาก”
เกริ่นนำ
ลองนึกถึงผู้สมัครงานวัย 39 ปีคนหนึ่งที่มีคุณสมบัติครบถ้วนและส่งใบสมัครเข้าสู่ระบบ ทั้งที่ประกาศรับสมัครระบุคุณสมบัติประการหนึ่งว่าอายุไม่เกิน 40 ปี แต่เขากลับไม่ได้รับการเรียกสัมภาษณ์ คณะกรรมการคัดเลือกอาจไม่เคยเห็นใบสมัครของเขาเลย เพราะระบบที่วางไว้จัดอันดับผู้สมัครไว้ก่อนแล้ว บริษัทที่พัฒนาระบบก็ไม่ได้เป็นผู้ตัดสินว่าจะรับหรือไม่รับใครโดยตรง ส่วนผู้บริหารอาจเห็นเพียงรายชื่อผู้สมัครที่ผ่านการคัดกรองมาแล้ว แม้ภายหลังจะมีการพบว่าผู้สมัครบางประเภทถูกคัดออกในสัดส่วนที่สูงกว่าคนอื่น แต่คำถามที่ว่า “ใครเป็นคนเลือกปฏิบัติ” ก็ตอบได้ไม่ง่ายนัก
ผู้คิดหรือออกแบบระบบการคัดเลือกเจ้าหน้าที่อาจอธิบายว่าตัวระบบเองทำงานตามข้อมูลและเงื่อนไขต่าง ๆ ที่องค์กรกำหนด ฝ่ายทรัพยากรบุคคลอาจบอกว่าเพียงใช้ระเบียบ วิธีการและเครื่องมือที่องค์กรจัดหาให้ ผู้บริหารอาจไม่ได้ตัดสินใจเลือกผู้สมัครด้วยเหตุผลส่วนคน และระบบเองโดยรวมก็ไม่มีเจตนาจะกีดกันใคร ทุกฝ่ายอาจพูดได้อย่างจริงใจว่าเราไม่ได้ตั้งใจให้เกิดผลการคัดเลือกบางแบบ กรณีเช่นนี้ทำให้การเลือกปฏิบัติมีความซับซ้อนกว่าภาพที่เราคุ้นเคย เพราะเมื่อพูดถึงการเลือกปฏิบัติ เรามักนึกถึงผู้กระทำที่มีอคติบางอย่างอยู่ก่อน แล้วนำอคตินั้นไปปฏิบัติต่อคนอีกกลุ่มอย่างไม่เท่าเทียม เช่น นายจ้างไม่รับคนเป็นลูกจ้างเพราะเชื้อชาติหรือชาติพันธุ์ หรือหัวหน้าปฏิบัติต่อลูกน้องแตกต่างกันเพราะเพศและบุคลิกหน้าตา แน่นอนว่าการเลือกปฏิบัติอย่างเปิดเผยเช่นนี้ยังมีอยู่และยังจำเป็นต้องศึกษา แต่หากเรามองเฉพาะเจตนาหรืออคติในระดับปัจเจก เราอาจมองไม่เห็นความไม่เท่าเทียมอีกประเภทหนึ่ง ซึ่งเกิดขึ้นจากการประกอบกันของกฎเกณฑ์ ข้อมูล เทคโนโลยี และการตัดสินใจของคนหลายฝ่าย
ดีวาห์ เพเจอร์ (Devah Pager) และ ฮานา เชพเพิร์ด (Hana Shepherd) (2008) ชี้ว่า การอธิบายการเลือกปฏิบัติร่วมสมัยจำเป็นต้องพิจารณากลไกทั้งในระดับบุคคล องค์กร และโครงสร้าง ขณะที่ เฟร็ด พินคัส (Fred Pincus) (1996) เสนอแนวคิดการเลือกปฏิบัติเชิงโครงสร้าง (structural discrimination) เพื่อชี้ว่า กฎหรือนโยบายบางอย่างอาจไม่ได้มีเจตนากีดกันคนกลุ่มใดโดยตรง แต่สามารถสร้างผลเสียที่แตกต่างกันอย่างเป็นแบบแผนได้ดังนั้น เมื่อความเสียเปรียบเกิดอย่างเป็นแบบแผน เราจึงไม่ควรหยุดการตรวจสอบเพียงเพราะหาใครที่มีอคติอย่างชัดเจนไม่พบ เกณฑ์แบบเดียวกันอาจใช้กับทุกคน แต่คุณสมบัติที่ใช้เป็นเกณฑ์อาจสัมพันธ์กับความได้เปรียบเสียเปรียบที่มีอยู่ก่อนแล้ว จริงอยู่ที่ระบบอัตโนมัติอาจไม่มีความรู้สึกเกลียดหรือชอบใคร แต่แนวคิดที่ใช้ออกแบบระบบ เกณฑ์ที่ใช้จัดอันดับ และนิยามว่าใครคือผู้สมัครที่เหมาะสม ล้วนเกิดจากการตัดสินของมนุษย์และองค์กร ที่ร่วมกันประกอบสร้างระบบขึ้นมา คำถามที่สำคัญจึงต้องขยับจากใครกำลังเลือกปฏิบัติ ไปสู่อะไรทำให้กระบวนการนี้ผลิตผลลัพธ์ที่ไม่เท่าเที่ยมกัน
จากคนที่มีอคติ สู่ระบบที่ผลิตผลลัพธ์ไม่เท่ากัน
เมื่ออธิบายการเลือกปฏิบัติผ่านอคติของปัจเจก เรามักเริ่มจากการค้นหาทัศนคติที่อยู่เบื้องหลังการกระทำ เช่น นายจ้างมักเชื่อว่าคนอายุมากเรียนรู้ช้า จึงไม่เรียกผู้สมัครสูงวัยเข้าสัมภาษณ์ วิธีคิดเช่นนี้ทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างอคติ การตัดสินใจ และผลลัพธ์เห็นได้ค่อนข้างชัด แต่ข้อจำกัดก็คือ หากเราหาอคติที่ชัดเจนไม่พบ เราอาจรีบสรุปเกินไปว่าไม่มีการเลือกปฏิบัติเกิดขึ้น มานุษยวิทยาว่าด้วยระบบราชการช่วยทำให้ภาพนี้ซับซ้อนขึ้น ไมเคิล เฮิร์ซเฟลด์ (Michael Herzfeld) (1992) เสนอแนวคิดการผลิตความเฉยเมยทางสังคม (social production of indifference) เพื่อชี้ว่าความเฉยเมย ไม่จำเป็นต้องเป็นนิสัยส่วนบุคคลของเจ้าหน้าที่ เพราะระบบราชการสามารถสร้างเงื่อนไขที่ทำให้การไม่รับรู้ความทุกข์ของผู้อื่นกลายเป็นส่วนหนึ่งของการทำงานตามปกติได้
เจ้าหน้าที่ในระบบไม่จำเป็นต้องเป็นคนใจร้าย แต่เมื่อการทำงานถูกจัดการผ่านระบบ การจำแนกหมวดหมู่ กฎระเบียบ เอกสาร ระยะเวลา และขอบเขตอำนาจ ชะตากรรมของคนตรงหน้าอาจถูกแปลงเป็น “เอกสารไม่ครบ” “ไม่อยู่ในอำนาจหน้าที่” หรือ “กรณีไม่เข้าเกณฑ์” เจ้าหน้าที่อาจเห็นใจผู้ร้อง แต่ในฐานะผู้ปฏิบัติงานกลับต้องมองกรณีนั้นผ่านแว่นตาที่องค์กรกำหนด สิ่งที่ระบบสามารถแปลเป็นหมวดหมู่ได้จึงถูกมองเห็น ส่วนสิ่งที่แปลไม่สำเร็จอาจหลุดออกจากการรับรู้ขององค์กร
อาคิล คุปตะ (Akhil Gupta) (2012) ผลักคำถามนี้ไปอีกขั้นผ่านการศึกษาระบบราชการ ความยากจน และรัฐในอินเดีย สาระสำคัญของเขาไม่ได้อยู่ที่การเสนอว่ารัฐต้องการทำร้ายคนยากจน ตรงกันข้าม รัฐมีนโยบายและหน่วยงานจำนวนมากที่มุ่งช่วยเหลือประชาชน และเจ้าหน้าที่ก็อาจมีเจตนาดี แต่กระบวนการช่วยเหลือกลับเต็มไปด้วยความล่าช้า การตกหล่น และการเข้าถึงที่ไม่สม่ำเสมอ ความเสียหายของประชาชนจึงไม่จำเป็นต้องมีต้นกำเนิดจากเจตนาที่ต้องการทำร้าย เพราะระบบที่สร้างขึ้นเพื่อช่วยคนอาจสร้างความเสียเปรียบผ่านวิธีทำงานของมันเอง ตั้งแต่การต้องพิสูจน์คุณสมบัติหลายขั้นตอน ข้อมูลที่ไม่เชื่อมต่อกัน การตีความระเบียบไม่ตรงกัน ไปจนถึงการต้องเดินทางกลับมาแก้เอกสารซ้ำ ๆ
ในแง่นี้ การเลือกปฏิบัติจึงไม่จำเป็นต้องปรากฏเป็นเหตุการณ์ที่คนหนึ่งเลือกปฏิบัติต่ออีกคนอย่างไม่เท่าเทียมเสมอไป บางครั้งสิ่งที่เรามักพบเห็นคือความน่าจะเป็นที่ไม่เท่ากัน กล่าวคือคนบางประเภทมีโอกาสผ่านขั้นตอนน้อยกว่า ต้องใช้เวลามากกว่า ต้องกลับมาใหม่บ่อยกว่า หรือมีโอกาสถูกปฏิเสธสูงกว่า ทั้งที่เราอาจไม่พบจุดใดจุดหนึ่งซึ่งสามารถชี้ได้ง่าย ๆ ว่านี่คือการเลือกปฏิบัติ นั่นจึงมีความจำเป็นต้องเปลี่ยนหน่วยวิเคราะห์จากการถามเพียงว่าเจ้าหน้าที่คนนี้คิดอย่างไร ไปสู่คำถามว่าระบบหนึ่ง ๆ ทำให้การกระทำที่สร้างความไม่เท่าเทียมบางอย่างกลายเป็นเรื่องปกติได้อย่างไร ใครถูกทำให้มองเห็นในฐานะกรณีเร่งด่วน ใครถูกจัดเป็นกรณีพิเศษ ใครถูกผลักออกไปนอกขอบเขตหน้าที่ และใครต้องออกแรงมากกว่าคนอื่นเพื่อทำให้ชีวิตของตนถูกอ่านได้โดยระบบ ความเฉยเมยในการเลือกปฏิบัติแบบนี้จึงอาจไม่ได้อยู่ในใจของคน แต่อยู่ในรูปแบบของสถาบัน เช่นเดียวกับการเลือกปฏิบัติที่อาจไม่ได้เริ่มจากความเกลียดหรือรักชอบเป็นการส่วนตัว แต่อาจเริ่มจากวิธีที่ระบบแบ่งประเภท กำหนดเกณฑ์ และจัดสรรความรับผิดชอบ
ความรับผิดชอบหายไปได้อย่างไร
องค์กรสมัยใหม่ในปัจจุบันแทบไม่มีการตัดสินใจสำคัญใดเกิดจากคนเพียงคนเดียวอีกแล้ว กฎอาจถูกเขียนโดยฝ่ายงานหนึ่ง แบบฟอร์มออกแบบโดยอีกฝ่ายงาน ระบบข้อมูลพัฒนาโดยบริษัทภายนอก เจ้าหน้าที่ตรวจเอกสาร ผู้บังคับบัญชาอนุมัติ ขณะที่ตัวชี้วัดอาจมาจากนโยบายอีกระดับหนึ่ง เมื่อผลลัพธ์สร้างความเสียเปรียบต่อใครก็ตาม เราจึงพบปัญหาทันทีว่าการกระทำทั้งหมดนี้เป็นของใครกันแน่
แมทธิว ฮัลล์ (Matthew Hull) (2012) ทำให้ปัญหานี้เห็นชัดผ่านการศึกษาระบบราชการในปากีสถาน เขามองเอกสาร แบบฟอร์ม แฟ้ม แผนที่ และลายเซ็น ไม่ใช่เพียงสิ่งบันทึกการตัดสินใจของผู้มีอำนาจหน้าที่ แต่ละสิ่งล้วนเป็นองค์ประกอบที่ทำให้การบริหารเกิดขึ้นจริง การตัดสินหนึ่งจึงอาจค่อย ๆ ก่อตัวผ่านการส่งต่อ แก้ไข รับรอง และลงนามจนมีลักษณะของความสามารถในการกระทำร่วมกัน (collective agency) มากกว่าจะเป็นการกระทำของคนคนเดียว ยิ่งงานถูกแบ่งเป็นขั้นตอนมากเท่าใด ความรับผิดชอบก็ยิ่งสามารถเคลื่อนไปจากมือหนึ่งสู่อีกมือหนึ่งได้มากเท่านั้น เจ้าหน้าที่คนหนึ่งอาจตรวจว่าแบบฟอร์มถูกกรอกครบหรือไม่ อีกคนตรวจหลักฐานว่าที่กรอกมาจริงเท็จหรือไม่ อีกคนกดอนุมัติเมื่อเงื่อนไขที่ถูกยืนยันมาถูกต้องครบถ้วน ทุกคนสามารถอธิบายได้อย่างสมเหตุสมผลว่าตนไม่ได้เป็นผู้กำหนดเงื่อนไขทั้งหมด ฮัลล์เรียกกลไกเช่นนี้ว่ากลวิธีปัดความรับผิดชอบ (tactics of irresponsibility) ซึ่งช่วยให้เห็นว่าการจัดองค์กรสามารถทำให้ผลลัพธ์หนึ่งมีผู้เกี่ยวข้องจำนวนมาก แต่ไม่มีใครรู้สึกว่าตนเป็นเจ้าของผลนั้นทั้งหมด
ความรับผิดชอบยังถูกซ่อนไว้ในอีกสิ่งหนึ่ง คือ การจำแนก เจฟฟรีย์ ซี. โบว์เกอร์ (Geoffrey C. Bowker) และซูซาน ลีห์ สตาร์ (Susan Leigh Star) (1999) เตือนว่าทุกการจำแนกต้องเลือกว่าความแตกต่างอะไรสำคัญและความแตกต่างอะไรไม่สำคัญ เราพบหมวดหมู่เช่น ผู้มีสิทธิ/ไม่มีสิทธิ ความเสี่ยงสูง/ต่ำ ผ่าน/ไม่ผ่าน ปกติ/ผิดปกติ หรือเอกสารครบ/ไม่ครบ จนดูเหมือนเป็นสิ่งที่มีอยู่เองตามธรรมชาติ แต่เบื้องหลังหมวดหมู่เหล่านี้มีการตัดสินอยู่เสมอว่าอะไรควรถูกนับ และแบบไหนคือกรณีปกติที่ระบบจะใช้เป็นฐาน เมื่อหมวดหมู่ถูกใช้ซ้ำจนกลายเป็นโครงสร้างพื้นฐาน ประวัติของการตัดสินเหล่านี้มักหายไป จากเราเห็นว่าคุณสมบัตินี้สำคัญ จะเหลือเพียงเกณฑ์กำหนดไว้แบบนี้ การตัดสินเชิงคุณค่าจึงสามารถปรากฏในรูปของข้อเท็จจริงทางเทคนิค เช่น กรณีนี้ไม่เข้าเกณฑ์ คะแนนไม่ถึง หรือไม่มีช่องให้กรอก
แน่นอนว่าไม่ใช่ทุกหมวดหมู่หรือมาตรฐานคือการเลือกปฏิบัติ สังคมขนาดใหญ่ไม่สามารถทำงานโดยไม่มีการจำแนก หลักสำคัญไม่ได้อยู่ที่การปฏิเสธเกณฑ์ทั้งหมด แต่อยู่ที่การตรวจสอบว่า เกณฑ์ใดสร้างผลเสียอย่างเป็นแบบแผนต่อคนบางประเภท และมีเหตุผลเพียงพอหรือไม่ที่ผลเช่นนั้นต้องดำรงอยู่1
เออิวินด์ ฟูกเลอรุด (Øivind Fuglerud) (2004) แสดงให้เห็นอีกด้านหนึ่งจากการศึกษาระบบตรวจคนเข้าเมืองของนอร์เวย์ว่า การกีดกันไม่จำเป็นต้องเกิดจากความเกลียดชังทางชาติพันธุ์โดยตรง ปัญหาทางศีลธรรมและการเมืองสามารถถูกแปลงให้กลายเป็นคำถามทางกฎหมายและเทคนิคได้ จากคำถามทำนองว่า เราควรปฏิบัติต่อคนคนนี้อย่างไร กลายเป็นกรณีนี้เข้าเงื่อนไขข้อใด การเปลี่ยนเช่นนี้ช่วยให้การบริหารมีมาตรฐาน แต่ขณะเดียวกันก็เพิ่มระยะห่างระหว่างการตัดสินกับชีวิตที่ได้รับผลจากการตัดสินนั้น คนที่ออกแบบเกณฑ์อาจไม่เคยพบคนที่ถูกปฏิเสธ คนที่เขียนระบบอาจไม่เคยเห็นว่าคะแนนหนึ่งเปลี่ยนชีวิตของใคร ขณะที่เจ้าหน้าที่หน้าเคาน์เตอร์ซึ่งพบผู้ได้รับผลกระทบทุกวันกลับอาจไม่มีอำนาจเปลี่ยนกฎ นั่นจึงเกิดความไม่สมมาตรสำคัญขึ้นว่า คนที่มีอำนาจกำหนดเงื่อนไขมักอยู่ไกลจากผลของเงื่อนไข ส่วนคนที่อยู่ใกล้ผลมากที่สุดกลับมักมีอำนาจเปลี่ยนแปลงน้อยที่สุด ดังนั้น เมื่อการตัดสินเกิดจากเครือข่ายเช่นนี้ การถามว่าใครเป็นคนเลือกปฏิบัติ จึงยังไม่เพียงพอ เพราะการเลือกปฏิบัติไม่ได้หายไป แต่ความเป็นเจ้าของการกระทำกลับเลือนรางลงและดำรงอยู่อย่างแนบเนียน
ทุกคนล้วนมีส่วน แต่ไม่มีใครเป็นคนทำ
ข้อสังเกตในข้างต้นถูกเรียกว่าปัญหาของมือจำนวนมาก (problem of many hands) ซึ่งหมายถึงสถานการณ์ที่ผลลัพธ์แบบหนึ่งเกิดจากการกระทำร่วมกันของคนจำนวนมาก จนยากที่จะระบุว่าใครคนใดคนหนึ่งควรรับผิดชอบต่อผลทั้งหมด อีโบ ฟาน เดอ ปูล และคณะ (Ibo van de Poel et al.) (2012) ใช้แนวคิดนี้อธิบายปัญหาซึ่งผลเสียเกิดจากการประกอบกันของการกระทำจากหลายฝ่าย ขณะที่แต่ละฝ่ายเมื่อมองแยกกันอาจดูเหมือนมีส่วนเพียงเล็กน้อย ระบบคัดเลือกบุคลากรเป็นตัวอย่างที่เห็นภาพได้ชัดเจน องค์กรอาจกำหนดคุณสมบัติ ฝ่ายทรัพยากรบุคคลใช้ระบบ ผู้ออกแบบระบบพัฒนาแนวทาง ข้อมูลที่ใช้ดึงมาจากการจ้างงานในอดีต ส่วนผู้บริหารเห็นผลการจัดอันดับ หากพบว่าผู้สมัครบางประเภทถูกคัดออกในอัตราสูงผิดปกติ ทุกฝ่ายก็มีเหตุผลให้ชี้ออกจากตนได้ทันทีว่า ฝ่ายบุคคลไม่ได้พัฒนาระบบ ผู้ออกแบบระบบไม่ได้ตัดสินใจรับคน ผู้บริหารไม่ได้อ่านใบสมัครเอง และระบบโดยรวมเองก็ไม่มีเจตนา
เฮเลน นิสเซนบอม (Helen Nissenbaum) (1996) ชี้ปัญหานี้ไว้ โดยเสนอว่าความรับผิดชอบ (accountability) ในสังคมสมัยใหม่มีความซับซ้อน เพราะการสร้างและใช้งานระบบมักเกี่ยวข้องกับหลายฝ่าย ผู้ออกแบบระบบอาจชี้ไปที่ผู้ใช้ ผู้ใช้ชี้ไปที่ระบบ องค์กรชี้ไปที่ผู้ผลิต และผู้ผลิตชี้กลับไปยังข้อกำหนดขององค์กรที่ว่าจ้าง เส้นแบ่งระหว่างผู้ทำ กับผู้รับผิดชอบ จึงไม่ตรงกันตั้งแต่ต้น สิ่งที่น่าสนใจคือ แม้การกระทำจะกระจายออกไป แต่ผลลัพธ์กลับไม่ได้กระจายตาม คนที่ถูกปฏิเสธงานยังเป็นคนคนเดียวกัน คนที่ไม่ได้รับบริการก็ยังรับผลอย่างเป็นรูปธรรม ดังนั้น ความเสียหายอาจรวมศูนย์อยู่ที่คนคนหนึ่ง ขณะที่ความรับผิดชอบแตกออกไปในคนจำนวนมาก
อย่างไรก็ตาม ความรับผิดชอบไม่ได้เพียงหายไป บางครั้งมันกลับไปรวมตัวอยู่ผิดที่ด้วย แมเดอลีน แคลร์ อีลิช (Madeleine Clare Elish) (2019) เสนอแนวคิดเขตรับแรงกระแทกทางศีลธรรม (moral crumple zone) จากการศึกษาระบบอัตโนมัติ โดยเปรียบมนุษย์ในบางตำแหน่งกับส่วนยุบตัวของรถยนต์ที่รับแรงกระแทกเมื่อเกิดอุบัติเหตุ ในระบบที่ซับซ้อน ผู้ปฏิบัติงานที่อยู่ใกล้เหตุการณ์ที่สุดอาจกลายเป็นคนรับแรงกระแทกทางศีลธรรมและกฎหมาย แม้จะมีอำนาจควบคุมระบบน้อยกว่าผู้ออกแบบหรือผู้กำหนดเงื่อนไขมาก เจ้าหน้าที่หน้าเคาน์เตอร์ที่ต้องพูดว่าระบบไม่อนุญาตถือเป็นตัวอย่างหนึ่งได้ เขาเป็นคนที่ผู้ได้รับผลกระทบมองเห็นและโต้เถียงได้ จึงง่ายที่จะกลายเป็นผู้รับความโกรธ แต่เขาอาจไม่ได้กำหนดข้อมูลที่ต้องใช้ ไม่ได้เขียนกฎว่าใครมีสิทธิ และไม่มีอำนาจแก้เงื่อนไขนั้นเลย ขณะที่คนที่สามารถเปลี่ยนระบบอาจไม่เคยพบผู้ได้รับผลกระทบ
การเรียกร้องให้มีคนรับผิดชอบ จึงต้องระวังไม่ให้กลายเป็นการหาใครสักคนมารับผิดแทนระบบทั้งหมด เพราะการลงโทษเจ้าหน้าที่ด่านหน้าโดยไม่แตะการออกแบบเกณฑ์ วิธีบริหาร หรืออำนาจตัดสินใจ อาจทำให้เรารู้สึกว่าได้จัดการปัญหาแล้ว ทั้งที่เงื่อนไขเดิมยังดำรงอยู่ การตระหนักถึงปัญหาของมือจำนวนมากช่วยเตือนว่าเราไม่ควรคาดหวังว่าความรับผิดชอบต่อระบบที่ซับซ้อนจะมีผู้กระทำเพียงคนเดียว เราต้องถามให้มากกว่าใครเป็นคนทำ โดยถามด้วยว่าใครออกแบบเงื่อนไข ใครมีอำนาจตัดสิน ใครมองเห็นผล ใครได้รับคำเตือน และใครสามารถเปลี่ยนระบบได้
อย่ารีบเชื่อคำว่า “ไม่มีใครตั้งใจ”
การยอมรับว่าการเลือกปฏิบัติบางรูปแบบเกิดขึ้นได้โดยไม่มีใครตั้งใจ ไม่ได้หมายความว่าเราควรยอมรับคำอธิบายเรื่องความไม่ตั้งใจในทุกครั้ง เพราะระหว่างผลที่ไม่มีใครคาดหมายกับผลที่เกิดซ้ำจนทุกฝ่ายมีเหตุผลเพียงพอที่จะรู้มีระยะห่างอยู่มาก แนวคิดเรื่องภาระทางปกครอง (administrative burden) ช่วยให้เห็นเรื่องนี้ชัดเจนขึ้น โดนัลด์ มอยนิแฮน (Donald Moynihan) พาเมลา เฮิร์ด (Pamela Herd) และโฮป ฮาร์วีย์ (Hope Harvey) (2015) เสนอว่า การติดต่อกับรัฐสร้างต้นทุนต่อประชาชนอย่างน้อยสามด้าน ได้แก่ ต้นทุนในการเรียนรู้ว่ามีสิทธิอะไรและเข้าถึงอย่างไร ต้นทุนในการปฏิบัติตาม เช่น การเตรียมเอกสาร เดินทาง และเสียเวลารอ และต้นทุนทางจิตใจ เช่น ความเครียดหรือความรู้สึกสูญเสียอำนาจเมื่อต้องพิสูจน์ตนต่อระบบ ต้นทุนเหล่านี้อาจดูเหมือนผลข้างเคียงธรรมดาของการบริหาร แต่กลับไม่ได้กระจายเท่ากัน และสามารถกลายเป็นกลไกหนึ่งของความเหลื่อมล้ำในการนำนโยบายไปปฏิบัติ (Herd et al., 2023)
ที่สำคัญ ภาระไม่ได้เกิดขึ้นโดยบังเอิญเสมอไป เฮิร์ดและมอยนิแฮน (2018) ชี้ว่า ขั้นตอน เอกสาร และเงื่อนไขในการเข้าถึงบริการเป็นผลของการตัดสินใจทางนโยบาย และในบางกรณีสามารถถูกใช้เพื่อจำกัดการเข้าถึงได้โดยตรง ดังนั้น แม้ภาระบางอย่างไม่ได้ถูกออกแบบขึ้นเพื่อกีดกัน แต่เมื่อผู้กำหนดนโยบายได้รับรู้แล้วว่าภาระดังกล่าวสร้างความเหลื่อมล้ำ การไม่ปรับแก้ก็เป็นการตัดสินใจรูปแบบหนึ่งเช่นกัน งานศึกษาของ ภาวิณี ช่วยประคอง และคณะ (Pawinee Chuayprakong et al.) (2026) ทำให้เห็นปัญหานี้ในประเทศไทยจากกรณีประกันสังคมมาตรา 40 สำหรับแรงงานนอกระบบ ผู้เข้าร่วมที่มีการศึกษาน้อยหรือรายได้ต่ำต้องเผชิญกับต้นทุนในการเรียนรู้ การปฏิบัติตามขั้นตอน และต้นทุนทางจิตใจมากกว่า จนต้องพึ่งคนกลางในชุมชนในการช่วยอธิบายขั้นตอนและเชื่อมต่อกับระบบรัฐ งานนี้ไม่ได้พิสูจน์ว่าระบบถูกสร้างขึ้นเพื่อกีดกันแรงงานเหล่านี้ แต่ชี้ให้เห็นว่าการใช้กติกาเดียวกันไม่ได้ทำให้ต้นทุนของการเข้าถึงเท่ากัน
ตรงนี้จำเป็นต้องแยกอย่างน้อยสามกรณีออกจากกัน กรณีแรกคือ ผลที่คาดไม่ถึงจริง ๆ (unanticipated effect) ซึ่งผู้เกี่ยวข้องไม่มีเหตุผลเพียงพอที่จะคาดหมายล่วงหน้า กรณีที่สองคือ ผลที่อาจไม่ได้ต้องการ แต่สามารถคาดการณ์หรือรับรู้ได้ (foreseeable effect) เช่น มีข้อมูล ข้อร้องเรียน หรืองานวิจัยชี้แล้วว่ากระบวนการหนึ่งสร้างความเสียเปรียบอย่างต่อเนื่อง กรณีที่สามคือ ภาระที่ถูกสร้างขึ้นโดยเจตนา (deliberately produced burden) เพื่อทำให้การเข้าถึงสิทธิหรือบริการยากขึ้น หากไม่แยกสามกรณีนี้ คำว่า ไม่มีเจตนา จะทำให้ความแตกต่างด้านความรู้และอำนาจถูกกลบจนหมด เช่น สมมติว่าหน่วยงานแห่งหนึ่งออกแบบกระบวนการขอสิทธิซึ่งต้องใช้เอกสารจำนวนมาก ในช่วงแรกอาจยังไม่มีใครรู้ว่าขั้นตอนดังกล่าวเป็นอุปสรรคต่อคนบางกลุ่มมากเป็นพิเศษ แต่หากเวลาผ่านไป มีข้อร้องเรียน ข้อมูลภายใน หรืองานวิจัยแสดงว่าคนบางประเภทตกหล่นอย่างต่อเนื่อง ขณะที่ผู้มีอำนาจสามารถปรับกระบวนการได้แต่ไม่ทำ คำอธิบายว่าเราไม่ได้ตั้งใจให้เกิด ย่อมอธิบายได้น้อยลงเรื่อย ๆ
คำถามจึงไม่ควรหยุดที่ว่าใครตั้งใจหรือไม่ตั้งใจ แต่ต้องถามว่าใครรู้หรือควรรู้ ใครได้รับคำเตือนแล้ว ใครมีอำนาจแก้ไข และใครได้รับประโยชน์จากการที่ระบบยังคงทำงานแบบเดิม ตรงนี้เองที่ไม่ตั้งใจ เริ่มแตกต่างจากไม่ใส่ใจ และการไม่ใส่ใจก็แตกต่างจากการเลือกปล่อยให้ผลที่มองเห็นและคาดการณ์ได้ดำรงอยู่ คำถามที่สำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่าสถาบันมีเจตนาอะไร แต่คือการค้นหาว่าสถาบันหนึ่ง ๆ จัดการกับความรู้เกี่ยวกับผลที่ตนสร้างขึ้นอย่างไร มีช่องทางรับฟังหรือไม่ ปัญหาสามารถถูกทำให้มองเห็นได้อย่างไร และเมื่อมองเห็นแล้ว ใครต้องทำอะไรต่อ
ไม่มีใครผิด แล้วใครต้องรับผิดชอบ?
เมื่อความไม่เป็นธรรมเกิดจากการทำงานร่วมกันของกฎเกณฑ์ องค์กร เทคโนโลยี และคนจำนวนมาก การถามว่าใครผิดอาจให้คำตอบได้ไม่เพียงพอ เพราะคำถามนี้ตั้งอยู่บนภาพของความรับผิดชอบที่ต้องผูกกับผู้กระทำซึ่งระบุได้ชัดเจนว่าเป็นต้นเหตุ ไอริส แมเรียน ยัง (Iris Marion Young) (2006) เสนอการคิดอีกแบบผ่านแบบจำลองความรับผิดชอบจากความเชื่อมโยงทางสังคม (social connection model of responsibility) โดยแยกออกจากแบบจำลองความรับผิดแบบระบุผู้ก่อ (liability model) ซึ่งเน้นการตามหาผู้กระทำผิด โมเดลแบบหลังเหมาะกับกรณีที่สามารถระบุว่าใครทำอะไร ใครละเมิดกฎ และใครควรรับผิดชอบ แต่ยังเห็นว่าไม่เพียงพอต่อการอธิบายความอยุติธรรมเชิงโครงสร้าง (structural injustice) ซึ่งเกิดผ่านกระบวนการทางสังคมที่คนจำนวนมากมีส่วนร่วมโดยไม่มีใครคนเดียวสร้างผลทั้งหมดด้วยตนเอง
อย่างไรก็ตาม ผู้รับผิดชอบไม่จำเป็นต้องหมายความว่าเป็นผู้ผิด เราไม่จำเป็นต้องพิสูจน์ว่าคนคนหนึ่งผิดก่อน จึงจะกล่าวได้ว่าเขามีความรับผิดชอบบางอย่างต่อกระบวนการที่ตนเป็นส่วนหนึ่ง ความรับผิดชอบในความหมายนี้ไม่ได้มุ่งลงโทษ แต่เป็นคำถามต่อความสัมพันธ์ของผู้มีส่วนร่วมกับกระบวนการที่ผลิตความไม่เป็นธรรม และความสามารถในการร่วมเปลี่ยนกระบวนการนั้น แนวคิดนี้ทำให้เราไม่ต้องเลือกระหว่างสองทางที่สุดโต่ง คือ ถ้าหาคนที่ตั้งใจเลือกปฏิบัติได้ก็ลงโทษคนนั้น แต่หากหาไม่ได้ก็สรุปว่าไม่มีใครต้องรับผิดชอบ แม้ไม่มีคนคนเดียวที่สมควรถูกกล่าวโทษต่อผลทั้งหมด ผู้ที่อยู่ในกระบวนการซึ่งผลิตความไม่เป็นธรรมก็ยังสามารถมีความรับผิดชอบในการเปลี่ยนแปลงมันได้
อย่างไรก็ตาม การบอกว่าทุกคนมีส่วน ก็ยังไม่เพียงพอ เพราะหากทุกคนรับผิดชอบเท่ากัน ความรับผิดชอบอาจบางจนแทบไม่มีความหมาย ยังจึงเสนอให้มองตำแหน่งที่แตกต่างกันของผู้คนในโครงสร้าง
ประการแรกคืออำนาจ ใครสามารถเปลี่ยนกฎ งบประมาณ เทคโนโลยี หรือวิธีทำงานได้จริง ผู้บริหารกับเจ้าหน้าที่หน้าเคาน์เตอร์อาจอยู่ในองค์กรเดียวกัน แต่ความสามารถในการเปลี่ยนเงื่อนไขไม่เท่ากัน ประการที่สองคือผลประโยชน์ ใครได้รับประโยชน์จากระบบที่ดำรงอยู่ เช่น องค์กรที่ลดต้นทุนจากระบบอัตโนมัติย่อมมีตำแหน่งแตกต่างจากผู้ใช้ระบบซึ่งไม่มีอำนาจกำหนดมัน ประการที่สามคือความรู้ ใครรู้หรือควรรู้ว่าผลเสียกำลังเกิดขึ้น เมื่อมีข้อร้องเรียน งานวิจัย หรือข้อมูลภายในที่แสดงปัญหาชัดเจน ความรับผิดชอบย่อมเปลี่ยนไปจากช่วงที่ผลกระทบยังไม่อาจคาดหมายได้ ประการสุดท้ายคือความสามารถในการรวมตัวเพื่อเปลี่ยนแปลง ผู้ที่ไม่สามารถแก้ปัญหาเพียงลำพังอาจยังมีศักยภาพในการร่วมกับผู้อื่น เช่น องค์กรวิชาชีพ หน่วยงานกำกับ ภาคประชาสังคม กลุ่มผู้ใช้บริการ หรือผู้ได้รับผลกระทบ เพื่อทำให้ปัญหาที่ถูกมองข้ามกลับเข้าสู่กระบวนการตัดสินใจ2
ในแง่นี้ ความรับผิดชอบต่อความไม่เป็นธรรมเชิงโครงสร้างจึงเป็นการจับคู่ตำแหน่งในโครงสร้าง กับ ภาระในการแก้ไขให้สมเหตุสมผล ผู้ที่ออกแบบเกณฑ์ควรรับผิดชอบต่อการทบทวนเกณฑ์ ผู้บริหารควรรับผิดชอบต่อการจัดสรรทรัพยากร ผู้ที่เห็นผลกระทบควรมีช่องทางส่งข้อมูล และผู้ได้รับผลกระทบควรมีพื้นที่ในการบอกว่าปัญหาอยู่ตรงไหนและการแก้ไขส่งผลต่อชีวิตของตนอย่างไร
จากใครผิด สู่ใครเปลี่ยนได้
ประโยคอย่าง “ผมก็ทำตามระเบียบ” หรือ “ระบบกำหนดมาแบบนี้” อาจเป็นคำอธิบายที่ถูกต้องจากตำแหน่งของผู้พูด แต่ไม่ควรเป็นจุดจบของการตั้งคำถาม เพราะเรายังต้องถามว่า ใครสร้างระเบียบ ใครออกแบบเกณฑ์ ใครรู้ว่ามันให้ผลอย่างไร ใครได้รับประโยชน์ ใครมีอำนาจแก้ไข และใครสามารถทำให้เสียงของผู้ได้รับผลกระทบกลับเข้าสู่กระบวนการตัดสินใจ
การมองเช่นนี้ช่วยให้ไม่ต้องเลือกว่าจะหาคนหนึ่งคนมารับผิดแทนระบบทั้งหมด หรือยอมรับว่าเมื่อไม่มีใครตั้งใจก็ไม่มีใครต้องรับผิดชอบเลย ความรับผิดชอบสามารถอยู่กับหลายฝ่ายพร้อมกัน โดยไม่จำเป็นต้องมีน้ำหนักเท่ากัน ผู้ที่มีอำนาจมากกว่า รู้มากกว่า ได้ประโยชน์มากกว่า หรือมีความสามารถเปลี่ยนเงื่อนไขมากกว่า ย่อมมีภาระที่จะตอบสนองต่อปัญหามากกว่าคนที่อยู่ปลายทางของระบบ แน่นอนว่าแนวคิดนี้ไม่ได้ทำให้ความรับผิดแบบเดิมหมดความสำคัญ หากมีการเลือกปฏิบัติโดยตรง มีเจตนา หรือมีการละเมิดสิทธิที่ระบุผู้กระทำได้ การหาผู้รับผิดและการชดใช้ยังมีความจำเป็น แต่สำหรับความไม่เท่าเทียมที่เกิดจาก “มือจำนวนมาก” การยืนยันว่าต้องหาคนร้ายเพียงคนเดียวให้ได้ก่อนจึงจะเริ่มแก้ไข อาจทำให้เรามองผิดระดับ
ปัญหาของการเลือกปฏิบัติที่ไม่มีใครตั้งใจจึงไม่ใช่ว่าไม่มีใครต้องรับผิดชอบ แต่คือความรับผิดชอบไม่ได้อยู่ในรูปเดียวกับที่เราคุ้นเคย ในโลกที่การตัดสินเกิดจากกฎเกณฑ์หลายข้อ ผู้เกี่ยวข้องหลายระดับ เทคโนโลยีหลายระบบ และมือหลายคู่ การถามว่า “ใครทำให้ความไม่เท่าเทียมนี้เกิดขึ้น” ยังมีความสำคัญ แต่ต้องเดินคู่กับอีกคำถามหนึ่งเสมอว่า เมื่อรู้แล้วว่ามันเกิดขึ้น ใครสามารถทำให้มันไม่เกิดขึ้นอีก
รายการอ้างอิง
Bowker, G. C., & Star, S. L. (1999). Sorting things out: Classification and its consequences. MIT Press.
Chuayprakong, P., Chaichakan, C., & Khampeng, D. (2026). (Ir)replaceable roles of intermediaries: Administrative burden in Thailand’s social welfare scheme for informal workers. International Journal of Public Administration. Advance online publication.
Elish, M. C. (2019). Moral crumple zones: Cautionary tales in human-robot interaction. Engaging Science, Technology, and Society, 5, 40–60.
Fuglerud, Ø. (2004). Constructing exclusion: The micro-sociology of an immigration department. Social Anthropology, 12(1), 25–40.
Gupta, A. (2012). Red tape: Bureaucracy, structural violence, and poverty in India. Duke University Press.
Herd, P., Hoynes, H., Michener, J., & Moynihan, D. (2023). Introduction: Administrative burden as a mechanism of inequality in policy implementation. RSF: The Russell Sage Foundation Journal of the Social Sciences, 9(5), 1–30.
Herd, P., & Moynihan, D. P. (2018). Administrative burden: Policymaking by other means. Russell Sage Foundation.
Herzfeld, M. (1992). The social production of indifference: Exploring the symbolic roots of Western bureaucracy. University of Chicago Press.
Hull, M. S. (2012). Government of paper: The materiality of bureaucracy in urban Pakistan. University of California Press.
Moynihan, D., Herd, P., & Harvey, H. (2015). Administrative burden: Learning, psychological, and compliance costs in citizen-state interactions. Journal of Public Administration Research and Theory, 25(1), 43–69.
Nissenbaum, H. (1996). Accountability in a computerized society. Science and Engineering Ethics, 2(1), 25–42.
Pager, D., & Shepherd, H. (2008). The sociology of discrimination: Racial discrimination in employment, housing, credit, and consumer markets. Annual Review of Sociology, 34, 181–209.
Pincus, F. L. (1996). Discrimination comes in many forms: Individual, institutional, and structural. American Behavioral Scientist, 40(2), 186–194.
van de Poel, I., Nihlén Fahlquist, J., Doorn, N., Zwart, S., & Royakkers, L. (2012). The problem of many hands: Climate change as an example. Science and Engineering Ethics, 18(1), 49–67.
Young, I. M. (2006). Responsibility and global justice: A social connection model. Social Philosophy and Policy, 23(1), 102–130.
Young, I. M. (2011). Responsibility for justice. Oxford University Press.
1 ผลลัพธ์ที่แตกต่างกันระหว่างกลุ่มเป็นเหตุให้ตรวจสอบ แต่ยังไม่เพียงพอที่จะสรุปว่าเป็นการเลือกปฏิบัติ ต้องพิจารณาว่ากฎเกณฑ์หรือกระบวนการใดสร้างความเสียเปรียบอย่างเป็นแบบแผนต่อคนบางประเภท และมีเหตุผลรองรับเพียงพอเมื่อเทียบกับวัตถุประสงค์ของงานหรือบริการหรือไม่
2 ประยุกต์ข้อเสนอของยัง (2006, pp. 127–130) ซึ่งเสนออำนาจ (power) ความได้เปรียบจากโครงสร้าง (privilege) ส่วนได้เสียในการคงอยู่หรือเปลี่ยนแปลงโครงสร้าง (interest) และความสามารถในการกระทำร่วมกัน (collective ability) ส่วนการรู้หรือควรรู้ถึงผลกระทบเป็นข้อพิจารณาที่ผู้เขียนนำมาเพิ่มเติมจากการอภิปรายก่อนหน้า
ผู้เขียน
วิสุทธิ์ เวชวราภรณ์
นักวิจัย ฝ่ายวิจัยและส่งเสริมวิชาการ
ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน)
ป้ายกำกับ การเลือกปฏิบัติ มือจำนวนมาก วิสุทธิ์ เวชวราภรณ์
